Estados Unidos, el 11 de septiembre y las lecciones de los últimos 10 años

septiembre 11, 2011

* Publicado simultáneamente en Enfoque Derecho

Hoy, hace diez años, terroristas de al-Qaeda llevaron a cabo el atentado más devastador en la historia de Estados Unidos, secuestrando simultáneamente cuatro aviones y causando la muerte de casi tres mil personas en un terrible ataque suicida a las Torres Gemelas de Nueva York y el Pentágono, en Washington DC.

Desde esa fecha en adelante, el 11 de septiembre no sólo ha quedado marcado en la historia colectiva de la humanidad, sino que sus consecuencias e implicancias han dejado tal huella en los diez años posteriores que es difícil leer las páginas de la historia mundial reciente sin poder unirlas de una u otra forma a aquél fatídico día. La realidad de la primera década del mundo del nuevo milenio es, en buena medida, una realidad “post-11/9”.

En efecto, pocos en el mundo “pre 11/9” podrían haber predicho el camino que recorrería el mundo del Nuevo Milenio. Colapsada la Unión Soviética, el mundo había pasado a ordenarse de forma unipolar, en donde Estados Unidos se posicionaría como el Sheriff del mundo.  

Y es que ya para finales del Siglo XX, la posición de Estados Unidos en la política mundial era tan sólida y estable que era difícil pensar que existieran situaciones que pudieran escapar a su control.

Pero el 11/9 cambió esa percepción de invencibilidad. A poco más de una década de coronarse como hegemón del mundo, Estados Unidos se mostró más vulnerable que nunca, herido duramente por un grupo de dementes que lograron causar en una mañana más daño al territorio continental estadounidense que lo que Hitler, Mussolini e Hiroito pudieron lograr en 5 años de Guerra Mundial.

Enfrentado a este ataque, Estados Unidos demandó la colaboración de Afganistán para entregar a los responsables del mismo. Ante su negativa, Estados Unidos ejercitó su derecho a la legítima defensa, reconocido por el Consejo de Seguridad en la Resolución 1373 (2001), e invadió Afganistán.

Sin embargo, y a pesar de la legalidad de la operación estadounidense en Afganistán, por algún motivo, Estados Unidos decidió iniciar en paralelo lo que denominó una “Guerra contra el Terrorismo”. Esta “guerra”, sin embargo, no sería una mera guerra retórica como podía ser la “Guerra contra las Drogas, sino que sería asumida por Washington como un conflicto armado, en el sentido legal de la palabra.  

La reacción inmediata a esta afirmación fue, sin lugar a dudas, incertidumbre. Después de todo, en Derecho Internacional, las “guerras”, o –en términos técnicos- los conflictos armados internacionales (CAI), son enfrentamientos armados que se desenvuelven exclusivamente entre Estados y tienen una serie de reglas (codificadas en las Convenciones de Ginebra) que no eran de fácil adaptación a la Guerra contra el Terrorismo. Más bien, el Derecho Internacional señala que cuando un Estado se enfrenta a un ente no estatal se configura un conflicto armado no internacional (CANI) que se rige por las disposiciones del artículo común 3 de las Convenciones de Ginebra (ver aquí para más detalles sobre las diferencias entre un CAI y un CANI).

Pero, para Estados Unidos, no sólo el conflicto con al Qaeda era una guerra, sino que, debido a que al-Qaeda no era un Estado, se trataba de una guerra que no estaba regulada por las convenciones de Ginebra (algo que, por supuesto, levantó más de una ceja, incluidas las de la Corte Suprema de EE.UU.)

Con este razonamiento, Estados Unidos buscaba acomodar las normas del Derecho Internacional Humanitario a sus necesidades inmediatas: La naturaleza global del conflicto le daría libertad en relación a dónde podía actuar militarmente (básicamente, en cualquier parte del mundo), al mismo tiempo que la no aplicación de las Convenciones de Ginebra a al-Qaeda le permitía obviar una serie de requisitos procedimentales en su política de detenciones.

Pero la búsqueda de flexibilidad de Estados Unidos fue incluso más allá. Al poco tiempo, Washington introdujo la ya famosa y controversial categoría de “unlawful enemy combatants” (combatientes enemigos ilegales). Bajo ella, EE.UU. amplió el estándar para determinar quién era y quién no era un combatiente en la Guerra contra el Terrorismo (ver aquí y aquí, p. 228, para más detalles), dejando de lado los conceptos tradicionales de “participación directa en las hostilidades” y “función continua de combate”, pasando a definir como “combatiente enemigo ilegal” a todos aquellos que se hubiesen vinculado con al-Qaeda o los talibanes. El ser designados como combatientes enemigos ilegales convertía por lo tanto en objetivos militares válidos o en sujetos pasibles de detención militar a un sinnúmero de individuos que poco o nada tenían que ver con el esfuerzo terrorista de al-Qaeda (por ejemplo calificaría técnicamente como combatiente una madre afgana que envía remesas a su hijo talibán o un comerciante que le vende comida a integrantes de al-Qaeda) y que podían ser detenidos indefinidamente hasta la culminación de las hostilidades (es decir, hasta que todos los terroristas del mundo hayan sido derrotados); algo sin duda excesivo.  

Pero, en paralelo a los problemas de la “Guerra contra el Terrorismo”, y gracias a una asesoría legal que, por decir lo menos, se alejaba de los estándares internacionales, Estados Unidos procedió a implementar una política de tortura que marcaba un corte con lo que tradicionalmente había sido la posición declarada por Washington (ver aquí, párrafo 100). Y, luego, en 2003, y con una argumentación igualmente poco convincente, Estados Unidos invadió y ocupó militarmente a Irak alegando (falsamente) que pretendía usar armas de destrucción masiva contra Estados Unidos.

La pregunta es, entonces, si este resultado fue inevitable, si este era el único camino posible para luchar contra una amenaza como la que representa al-Qaeda. Y la respuesta, creo yo, es que no. Después de todo, si bien es cierto que las circunstancias generadas por el 11 de septiembre fueron extraordinarias y ameritaban una fuerte y decidida reacción de parte de Estados Unidos y el mundo entero, creo que no era necesario articular una teoría legal tan expansiva como la “Guerra contra el Terrorismo” para poder sancionar ejemplarmente a los responsables de ese y otros actos barbáricos.

Y es que si bien Estados Unidos estuvo legalmente autorizado para invadir Afganistán en aplicación de su derecho a la legítima defensa, las interpretaciones que esbozó luego no se conformaban a los hechos en el terreno. Lo que existía no era un conflicto global contra el terrorismo, sino un conflicto armado no internacional entre Estados Unidos y los terroristas de al-Qaeda radicados en Afganistán (y luego, Irak y Pakistán).

Esto significa, por lo tanto, que EE.UU. no puede tratar al mundo entero como un gran campo de batalla y que habrán determinadas situaciones en donde no podrá sustentarse en el Derecho Internacional Humanitario para llevar a cabo políticas anti-terroristas, sino que deberá usar las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Y ello no porque se busque aplicar normas menos drásticas a los terroristas ni ser restrictivo con las necesidades de los Estados, sino porque en ausencia de un conflicto armado, es decir, en ausencia de una situación en donde uno es o aliado o enemigo, es necesario ofrecer protecciones adicionales a los derechos de civiles como nosotros, que no tenemos por qué caminar por la calle en riesgo de que alguien jale un gatillo antes de hacer las preguntas correctas (ver aquí pp. 196-198, aquí, y aquí para las posiciones existentes sobre este argumento), sobre todo teniendo en cuenta el amplio concepto de combatiente que EE.UU. pretende aplicar. 

Entonces, en aquellos lugares y en relación a aquellas personas no vinculadas al conflicto armado en Afganistán (o Irak, o Pakistán), los estándares deben cambiar y ya no deben basarse en términos de objetivo válido y no válido. Más bien, debe aplicarse las disposiciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Esto no quiere decir, por supuesto, que sea imposible actuar en contra de una persona que implique un serio riesgo a la seguridad de un país. Simplemente significa que para usar fuerza letal, deberá realizarse un test de proporcionalidad y necesidad más exigente (ver aquí pp. 53-56), a fin de (i) evitar la privación arbitraria de la vida y (ii) procurar que, si es posible detener al objetivo, se le aprese en lugar de simplemente dispararle.

Estas normas no sólo son más adecuadas al contexto en el que se aplican, sino que creo que hubiesen colaborado a que EE.UU. desarrolle la “Guerra contra el Terrorismo” sin asumir tantos costos de reputación como los que tuvo que asumir. Es más, soy de la opinión de que si Estados Unidos no hubiese pretendido aplicar normas bélicas fuera del conflicto en Afganistán, si no hubiese invadido Irak y si no hubiese tolerado actos de tortura, tal vez hoy no estaría enfrentando la complicada situación internacional que enfrenta.

Después de todo, en el ámbito económico, no es difícil concluir que el excesivo gasto militar de tener que solventar dos guerras simultáneas contribuyó al déficit fiscal que hoy tanto aterra al sector conservador estadounidense (irónicamente el sector que más apoyó la Guerra en Irak).

En el ámbito moral, el régimen de tortura durante la era Bush, seguidos del plan de “borrón y cuenta nueva” de la administración Obama, dañaron seriamente el standing de Estados Unidos como líder del mundo libre y defensor de la libertad.

Y, finalmente, en el ámbito estratégico, la Guerra de Irak causó un desequilibrio de poder en la región, pues en la práctica removió el principal freno al expansionismo iraní en el Medio Oriente, poniendo en peligro a sus aliados israelíes y saudíes. Así, sin la influencia suní de Saddam Hussein, Irán pudo crear, junto con Siria, un frente chií en la región, lo que le dio un bloque político propio (algo que antes no tenía). Es también posible que la presencia estadounidense a ambos lados de su frontera haya impulsado el deseo iraní de conseguir capacidad nuclear. Todas estas ventajas favorecieron en última instancia a grupos terroristas como Hamás -aliados de Teherán- para detrimento de los intereses estadounidenses en la solución del conflicto Árabe-Israelí. Todo esto sin mencionar que el hecho de tener que comprometer grandes cantidades de tropas en Afganistán e Irak limitaron la capacidad de respuesta de Estados Unidos frente a otras amenazas, lo que le quitó credibilidad a la antes popular idea de que si uno incumplía las reglas de la “Pax Americana”, Washington sería raudo en castigar la trasgresión a través de su absoluta superioridad militar.

Hoy el mundo que habitamos está cada vez más tendiente hacia el multipolarismo: En 2008, Rusia invadió Georgia sin mayores consecuencias y hace no mucho, América Latina, el “patio trasero” de Washington, decidió reconocer al Estado Palestino en claro desafío a los deseos de Estados Unidos.

Tal vez, sólo tal vez, un curso de acción diferente, sustentado en la correcta aplicación de las normas internacionales, hubiese podido guiar a Estados Unidos a un mejor presente, con iguales o equiparables resultados en el necesario y justo combate contra la plaga del terrorismo internacional. 

Alonso Gurmendi

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El futuro incierto de la Unión Europea

mayo 15, 2009

 ¿A quién llamo, cuando quiero hablar con los europeos?

La famosa pregunta que se planteó Henry Kissinger hace más de treinta años, sigue estando vigente hoy: más de cuarenta años después de la fundación de la Unión Europea, al continente más desarrollado del mundo le sigue costando horrores ser un bloque en lugar de simplemente actuar como uno. Y los latinoamericanos estamos particularmente interesados en ver cómo se desarrolla el proyecto paneuropeo, pues como detestamos ser innovadores, probablemente vamos a esperar a que ellos resuelvan sus problemas antes de dedicarnos a resolver los nuestros.

 Nadie disputa los éxitos del sistema de integración de la Unión Europea, sobre todo en términos de comercio exterior. Sin embargo, la realidad es que siguen existiendo hilos sueltos y muchos temas pendientes con miras a que Europa consolide ese sueño federal que todos sabemos alberga, por más que se niegue a confesarlo.

¿Quién manda en Europa? Si le han preguntado a mi estimado amigo y coautor Alonso Gurmendi, seguro les ha dicho que es Alemania. Pero no es verdad, al menos no en el sentido en que se piensa. 

Es verdad que Alemania siempre ha sido el motor de la integración europea. Es la economía más fuerte del bloque, y por su posición geopolítica es el llamado a expandir su influencia en Europa del Este y liderar el deterrence europeo contra el adversario de toda la vida: Rusia. Pero Alemania se ha visto muy desgastada por su fracaso en lidiar con el euroescepticismo del Reino Unido y por el usualmente impredecible comportamiento de sus aliados naturales, Francia e Italia. Tampoco ha tenido éxito en encontrar aliados en otros países grandes, como España, que ha preferido lidiar con sus propios problemas antes que con los de Europa.  Menos aún con sus demás pares occidentales, como Holanda o Bélgica, que insisten en demostrar su tradicional desconfianza por todo lo que viene del otro lado del Rin.

A causa de ello, Angela Merkel ha fracasado en lograr los dos grandes objetivos de su política exterior, fijados por su administración cuando asumió el gobierno en el 2005: impulsar a la OTAN  a la europeización y reducir la influencia norteamericana en las relaciones entre Europa y Moscú. Para colmo, el fracaso de la constitución europea y los continuos entrampamientos que engloba la ratificación del tratado de Lisboa, con el Partido Conservador en el Reino Unido insistiendo en la necesidad de un referéndum para ratificarlo, parecen señalar que los intentos alemanes por federalizar la unión han generado más fricción que consenso. Así que son malos días para ser un eurófilo alemán.

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Obama parece correr detrás de Brown, Merkel y Sarkozy – un muy alegórico ejemplo de los esfuezos emprendidos por la diplomacia americana para recuperar la confianza de sus aliados en Europa – y de paso, alejarlos de Rusia.
 

La crisis económica, por otro lado, ha develado los trapitos sucios del sistema comunitario. Islandia ha sido prácticamente abandonada tras sucumbir al colapso financiero, aún a pesar de haber seguido todas las reglas, incluyendo mantener un déficit fiscal inferior al 3%. Polonia, junto a ocho otros miembros de la UE, sostuvieron una mini cumbre por separado de la UE el pasado febrero, argumentando que no se estaba tomando en cuenta su posición en la estrategia económica de la UE hacia el futuro. Incluso empiezan a escucharse voces disidentes, como la de la República Checa, que hoy parece más preocupada por que el fenómeno de integración se haga más lento en lugar de más dinámico.

Por otro lado, viejos problemas que parecían haberse superado hoy están resurgiendo. La inmigración musulmana a Europa Occidental, para empezar, se ha vuelto un tema delicado cuando se considera la idea de admitir a Turquía en la Unión. Francia ha manifestado abiertamente sus objeciones, preocupada por el problema que hoy enfrenta para integrar a las minorías de inmigrantes musulmanas a la sociedad francesa, que solo se agravaría si Turquía fuese admitida. El gobierno de Merkel, por otro lado, se mantiene ambivalente, sopesando las contradicciones de una decisión que iría en línea con su ideal expansionista de la UE, pero que representaría un considerable riesgo de conmoción social interna en un país que hoy por hoy ya tiene graves problemas para controlar la inmigración turca. Tal es el dilemma  de los alemanes, que incluso han ensayado la idea de una “relación especial, pero sin admisión” con Turquía. Ah, y el Reino Unido, por supuesto, no duda en apoyar la candidatura. Faltaba más – lo que sea con tal de debilitar la influencia del eje franco-alemán. El juego no ha cambiado: el mismo ajedrez que jugaron Churchill y De Gaulle hace sesenta años, y Bismarck y la Reina Victoria hace cien, se juega hoy, con sistema de integración o sin él.

Pero lo más preocupante, es la apatía de los propios ciudadanos comunitarios. Un rápido vistazo al clima electoral en Europa demuestra que los ciudadanos siguen más interesados en la política local que en los asuntos comunitarios: son los asuntos nacionales, y nos los que tienen que ver con las normas comunitarias, los que dominan la campaña durante las elecciones al Parlamento Europeo. Y el porcentaje de personas que acuden a votar, en lugar de crecer, disminuye: del impresionante 65% en la primera elección en 1979, cayó a menos del 30% en las elecciones del 2004. Y las proyecciones dicen que este año descenderá aún más.  Como explica Timothy Garton Ash en su editorial del Guardian, “los europeos votan mediante su decisión de no votar”.

¿Hacia adonde va Europa entonces? Es una pregunta interesante. Mucho dependerá del resultado de las elecciones alemanas de setiembre, y de las elecciones parlamentarias que ya se vienen en el Reino Unido – esas de las que Gordon Brown desea tan desesperada como fútilmente escapar, pero que, después de la crisis política de gastos reportados por los MPs al Parlamento, es inevitable tendrán lugar antes de fin de año.

¿Por qué? Pues, porque ante la ambivalencia franco-italiana y el hermetismo del gobierno de Rodriguez Zapatero en España, los dos grandes rivales europeos de los últimos dos siglos son los únicos con posiciones claras sobre el futuro europeo. Por lo que, curiosamente, el futuro de la UE dependerá en gran medida de la capacidad de británicos y alemanes de llegar a un acuerdo – o de convencer a los demás que no le hagan caso al otro.

Eso si, no importa cuál sea el futuro de Europa, si de algo estamos seguros, es que muchos estarán expectantes: Medvedev y Putin urdirán oscuros planes, mientras miran con ambición como se desenvuelven los hechos. Obama se mantendrá atento, con una extraña mezcla de esperanza, cautela y temor… y nosotros, los latinoamericanos, como no nos queda de otra, trataremos de ser optimistas. Porque, al fin y al cabo, si los miembros de la UE, que durante décadas han dictado el modelo de integración que tanto y tan ciegamente nos hemos empeñado en seguir, no son capaces de resolver sus problemas, nosotros podemos ir olvidándonos de la integración.